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Funktionalausschreibung - 
 das Ei des Kolumbus?

Als Christoph Kolumbus an der Tafel der spanischen Königin speiste, neideten ihm Anwesende, so die Überlieferung, seinen Erfolg und nörgelten, dass das auch andere gekonnt hätten, was Kolumbus geleistet hatte. Daraufhin nahm der Seefahrer ein gekochtes Ei und forderte die Herren auf, es auf die Spitze zu stellen. Keiner schaffte das. Kolumbus nahm es, schlug es kurz auf, und es stand. Wieder beschwerten sich die Anwesenden, dass das jeder gekonnt hätte. Kolumbus, so die Legende, habe entgegnet, dass das richtig sei, nur er habe es halt gemacht. Seither bezeichnet man umgangssprachlich besonders pfiffige Dinge als das Ei des Kolumbus. Ganz so scheinen deren Verfechter auch die Funktionalausschreibung zu sehen.

Sprachliches Bild gerechtfertigt?

Die Befürworter von Funktionalausschreibungen heben gern hervor, dass man auf diese Weise einen viel breiteren Wettbewerb initiieren könne, und das sei gut für den Bauherrn. Zugleich könne man erheblich an Planungsleistungen sparen, weil diese über die Ausschreibung mit einem stärkeren Wettbewerb unterstellt würden. Diese Auffassung hält sich hartnäckig selbst in Behörden, Zweckverbänden und bei anderen Vertretern nicht nur der öffentlichen Hand. Doch ist der Ansatz wirklich so pfiffig, wie er scheint?

Streng genommen ein Verstoß gegen VOB/A

In der Vergabeordnung für Bauleistungen (VOB), Teil A, heißt es in § 9 Beschreibung der Leistung unter anderem: “Die Leistung ist eindeutig und so erschöpfend zu beschreiben, dass alle Bewerber die Beschreibung im gleichen Sinne verstehen müssen und ihre Preise sicher und ohne umfangreiche Vorarbeiten berechnen können...... Dem Auftragnehmer darf kein ungewöhnliches Wagnis aufgebürdet werden für Umstände und Ereignisse, auf die er keinen Einfluss hat und deren Einwirkung auf die Preise und Fristen er nicht im Voraus schätzen kann.... Um eine einwandfreie Preisermittlung zu ermöglichen, sind alle sie beeinflussenden Umstände festzustellen und in den Verdingungsunterlagen anzugeben.”

Wer weiß, welch hohe Maßstäbe auf Grund dieser Passage an Ausschreibungsunterlagen gelegt werden, muss sich wundern, dass bislang bei Funktionalausschreibungen die Vergabeprüfstellen eher tolerant zu agieren scheinen. Vom Ingenieurbüro zu erwarten, dass ohne Beauftragung zumindest einer umfassenden Entwurfsplanung, normalerweise auch der Ausführungsplanung, die oben zitierten Anforderungen des § 9 VOB/A hinreichend erfüllt werden könnten, scheint doch ein gewisses Unverständnis von der Praxis der Planungsarbeit und auch der Baubetriebe zu offenbaren. Nicht ohne Grund gliedert der Gesetzgeber planerische Arbeit in die Leistungsphasen der HOAI, und nicht ohne Grund bindet der Gesetzgeber zumindest öffentliche Auftraggeber an derart konkrete Anforderungen an Ausschreibungsunterlagen. Denn nur die strenge Vergleichbarkeit von Angeboten kann weitgehend ausschließen, dass im Nachgang einer Wettbewerbsverzerrung Tür und Tor geöffnet wird.

Äpfel und Birnen

Es ist naiv zu glauben, dass ohne grundlegende planerische Vorarbeit wirklich Verdingungsunterlagen so ausgefeilt werden könnten, dass anschließend die Angebote wirklich vergleichbar wären. Bereits bei detaillierten Leistungsverzeichnissen ist es oftmals schwer genug, die Angebote von Firmen wirklich zu vergleichen. Besonders schwierig wird das, wenn mehere Nebenangebote, vielleicht sogar noch in Bezug auf Anlagenteile der technischen Ausstattung kommen. Dass dies noch viel schwieriger ist, wenn man per Funktionalausschreibung etwa eine Kläranlage nur anhand einzuhaltender Parameter ausschreibt, und planerisch das Angebot gar nicht durchdenken kann, weil die Planung noch nicht existiert, liegt auf der Hand. Es können letztlich oft nur Äpfel und Birnen verglichen werden, und das vermeintlich günstigere Angebot entpuppt sich im Nachhinein als die schlechtere Lösung. Oft genug wird das aber noch nicht einmal festgestellt. 

HOAI - widriger Wettbewerb schadet vor allem dem Bauherrn

Befürworter der Funktionalausschreibung frohlocken, dass auf diese Weise die ach so teuren Planer sich endlich dem Wettbewerb stellen müssten und somit  Planunsgkosten erheblich gesenkt werden könnten. Sie verkennen dabei jedoch folgende Aspekte:

  1. Wird die Planung an die Baufirma vergeben, ist der Planer in erster Linie Interessenvertreter der Baufirma und nicht des Bauherrn. Folgerichtig muss er seine Planungsarbeit daran ausrichten, was für die Baufirma von Vorteil ist. Das ist nicht immer identisch mit dem, was für den Bauherrn gut ist. Er verzichtet somit auf einen nur ihm verpflichteten Interessenvertreter.
  2. Der Gesetzgeber stellt nicht umsonst in der HOAI den Honorartabellen ein umfangreiches Leistungsbild gegenüber. Ziel ist es, im Vorfeld der Baumaßnahme durch sorgfältige planerische Vorbereitung das Vorhaben rechtzeitig auf Probleme zu untersuchen und eine optimierte Lösung herauszuarbeiten. Immerhin ist die Arbeit des Planers dazu da, ersteinmal Ideen zu entwickeln und Lösungswege aufzuzeigen. Das ist der wesentliche Unterschied beispielsweise zur Arbeit einer Baufirma, die - zumindest außerhalb von Funktionalausschreibungen - auf der Grundlage einer detaillierten Ausschreibung Position für Position vergleichsweise präzise kalkulieren kann. Wenn jedoch statt der geistigen Arbeit des planenden Ingenieurs das Primat auf dem preislichen Angebot liegt und von ihm sogar de facto erwartet wird, gesetzeswidrig die HOAI zu unterbieten, kann dabei nur eine Planungsarbeit herauskommen, die sich in erster Linie an der knappen Einahmesituation orientieren muss. Denn auch Ingenieure leben nicht nur vom Idealismus und müssen scharze Zahlen schreiben. Dass dabei ganz automatisch zumindest oftmals nicht mehr qualitativ hochwertige Planung im Vordergrund stehen kann, liegt auf der Hand.
  3. Bereits jetzt ist die Wettbewerbssituation so, dass auch bei Einhalten der HOAI zumindest bei kleineren Vorhaben nicht unbedingt auskömmliche Honorare erzielt werden. Die Honorare sind bei weitem nicht identisch mit dem Einkommen der Planer. Diese müssen vom Honorar nicht nur Löhne und Gehälter bestreiten, sondern auch alle anderen Betriebskosten wie Software, Serviceverträge, Energiekosten, Fahrzeugkosten, Büroeinrichtung, Büromaterial usw. usf. Während nach wie vor (von EUR - bedingten Rundungen abgesehen) die Honorartabellen von 1996 gelten, sind seither die Kosten und nebenbei gesagt auch die Anforderungen an Planung erheblich gestiegen. Zusätzlich den Wettbewerb auf einen ruinösen Preiskampf zu reduzieren, kann sich nicht förderlich auf Qualität am Bau auswirken.

Nachträge programmiert

Die Vergabe der Planung an die Baufirma (und in der Mehrzahl der Fälle an ein von der Baufirma beauftragtes Ingenieurbüro) führt zu “Reibungsverlusten” in der Planungsarbeit. Wenn wesentliche Teile der Planung nach der Ausschreibung (und Auftragsvergabe) erfolgen, hat die Baufirma und deren Planer ein natürliches Interesse im Rahmen der Planung Probleme herauszuarbeiten, die zum Zeitpunkt der Ausschreibung noch nicht erkannt werden konnten. Nachträge scheinen so geradezu programmiert zu sein.

Fazit: Im Regelfall nicht zu empfehlen .

Es mag Einzelfälle geben, in denen eine Funktionalausschreibung Sinn haben kann. Im Regelfall ist sie jedoch nicht zu empfehlen.

 

Juni 2007                                                          Dipl.-Ing. Dirk Bergner

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